WahyudiDjafar's Blog

. . . Todavía cantamos, todavía pedimos, todavía esperamos, todavía soñamos . . .

(Gabriella Citroni, 2007)

Setahun menjelang Presiden Soeharto mundur dari jabatannya, Mei 1998, di Jakarta dan sejumlah kota-kota lainnya, telah berlangsung sebuah kejahatan hak asasi manusia berat berupa penculikan dan penghilangan paksa belasan aktivis 1997-1998. Guna menyikapi kejahatan ini, DPR periode 2004-2009 kemudian membentuk Panitia Khusus (Pansus) yang belakangan populer disebut Pansus Orang Hilang. Pansus memiliki mandat melakukan penanganan pembahasan atas hasil penyelidikan penghilangan orang secara paksa periode 1997-1998.[i]

Dalam Sidang Paripurna DPR, 28 September 2009, Pansus melaporkan telah terjadi pelanggaran HAM berat, dalam bentuk pembunuhan, perampasan kemerdekaan secara sewenang-wenang, penyiksaan, penganiayaan, dan penghilangan secara paksa terhadap penduduk sipil. DPR lalu memberikan rekomendasi terkait penanganan pembahasan atas hasil penyelidikan penghilangan orang secara paksa periode 1997-1998. Rekomendasi tersebut adalah:

1. Merekomendasikan kepada Presiden untuk membentuk Pengadilan HAM Ad Hoc.
2. Merekomendasikan kepada Presiden serta segenap institusi pemerintah serta pihak-pihak terkait untuk segera melakukan pencarian terhadap 13 orang yang oleh Komnas HAM masih dinyatakan hilang.
3. Merekomendasikan kepada Pemerintah untuk merehabilitasi dan memberikan kompensasi terhadap keluarga korban yang hilang.
4. Merekomendasikan kepada pemerintah agar segera meratifikasi konvensi Anti Penghilangan Paksa sebagai bentuk komitmen dan dukungan untuk menghentikan praktik Penghilangan Paksa di Indonesia

Kini, setelah dua tahun keluarnya rekomendasi DPR, belum nampak capaian signifikan penuntasan kasus penculikan dan penghilangan paksa para aktivis. Presiden selaku pemimpin tertinggi eksekutif tidak pernah secara langsung memberikan tanggapan atas rekomendasi tersebut, apalagi memberikan paparan atas rencana Pemerintah terkait rekomendasi. Melalui juru bicaranya, Presiden hanya mengeluarkan pernyataan klise dan tidak spesifik. Presiden SBY, menurut juru bicaranya, menyatakan berkomitmen terhadap perlindungan dan penegakan hak asasi manusia, yang hasilnya memang tak bisa langsung dilihat dalam seratus hari pemerintahan, katanya.[ii] Dari pernyataan tersebut terlihat jelas bahwa Presiden Yudhoyono pada dasarnya belum memiliki rencana terkait rekomendasi. Agak ironis memang. Padahal materi rekomendasi yang dikeluarkan DPR, sebagai kelanjutan dari hasil penyelidikan pro-justitia Komnas HAM, sudah memaparkan dengan sangat terang dan mendetail langkah-langkah yang musti ditempuh Pemerintah.[iii]

Tidak hanya Presiden, para pembantunya pun tidak memberikan respon yang cukup baik atas rekomendasi DPR tersebut. Kejaksaan Agung, misalnya. Lembaga yang seharusnya menindaklanjuti serangkaian proses penyidikan, pun nampak tidak antusias. Jaksa Agung waktu itu, Hendarman Supandji, justru menyarankan supaya kasus penghilangan orang secara paksa periode 1997-1998, diselesaikan melalui Pengadilan Militer.[iv] Pernyataan Jaksa Agung ini sangat disayangkan. Selain memperlihatkan minimnya atensi Pemerintah untuk menyelesaikan kasus ini, juga menggambarkan bahwa Kejaksaan Agung tidak memiliki pemahaman yang cukup atas keharusan penyelesaian kasus ini, dalam konteks penyelesaian suatu peristiwa pelanggaran HAM yang berat, sebagaimana direkomendasikan DPR.

Menteri Hukum dan HAM, Patrialis Akbar (2009-2011), bahkan pernah memberikan pernyataan, bahwa pengungkapan kasus penghilangan orang secara paksa dikuatirkan akan menyebabkan terjadinya kegaduhan politik.[v] Pendapat Menteri Hukum ini menambah keyakinan banyak pihak bahwa Pemerintah sebenarnya tidak memiliki niat untuk menindaklanjuti rekomendasi Pansus Orang Hilang. Pemerintah tampak lebih mempertimbangkan kepentingan pragmatisme politik. Tak ada pemikiran di benak Pemerintah untuk memberikan ruang bagi pemenuhan hak-hak asasi para korban, yang sudah sekian lama terampas, baik hak atas keadilan maupun pemulihan.

Dari keempat rekomendasi yang dikeluarkan DPR kepada Pemerintah, hanyalah rekomendasi nomor empat yang mulai ada titik terang. Pemerintah segera meratifikasi konvensi Anti Penghilangan Paksa sebagai bentuk komitmen dan dukungan untuk menghentikan praktik Penghilangan Paksa di Indonesia. Komitmen Pemerintah setidaknya dapat dilihat dari rencana capaian hasil Rancangan Aksi Nasional Hak Asasi Manusia (RAN HAM) 2011-2014, sebagaimana ditetapkan melalui Peraturan Presiden (Perpres) No. 23 Tahun 2011 Tentang RAN HAM. Di dalam point B Kegiatan RAN HAM Indonesia Tahun 2011-2014, pada angka 12 (duabelas) capain hasil, disebutkan bahwa Konvensi Perlindungan Bagi Setiap Orang dari Penghilangan Paksa, diagendakan akan diratifikasi Pemerintah Indonesia pada tahun keempat pelaksanaan RANHAM (2014).[vi]

Konstitusionalitas Rekomendasi DPR

Pembentukan Panitia Khusus Penanganan Pembahasan atas Hasil Penyelidikan Penghilangan Orang Secara Paksa Periode 1997-1998, yang dilakukan oleh Komnas HAM, dalam konteks pelaksanaan fungsi DPR, adalah bagian dari implementasi fungsi pengawasan DPR. Fungsi pengawasan ini, khususnya berkaitan dengan fungsi pengawasan terhadap penentuan kebijakan (control of policy making). Sementara bilamana disandingkan dengan pelaksanaan tugas dan wewenang DPR, sebagaimana ditetapkan dalam UU No. 22 Tahun 2003 tentang Susduk MPR, DPR, DPD, DPRD dan UU No. 27 Tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD, adalah bagian dari pelaksanaan tugas dan wewenang lain yang diatur dalam undang-undang. Mengapa demikian?

Khusus berkaitan dengan penanganan pembahasan penyelidikan pro-justisia yang dilakukan oleh Komnas HAM, atas dugaan telah terjadinya pelanggaran hak asasi manusia yang berat di masa lalu, UU No. 26 Tahun 2000 tentang Pengadilan Hak Asasi Manusia, menegaskan keterkaitan dan keterlibatan DPR dalam prosesnya. Dalam Pasal 43 ayat (2) UU No. 26 Tahun 2000, disebutkan bahwa Pengadilan HAM ad hoc dibentuk berdasarkan usulan DPR melalui sebuah Keputusan Presiden, selengkapnya ketentuan tersebut menyatakan: “Pengadilan HAM ad hoc sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) dibentuk atas usul Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia berdasarkan peristiwa tertentu dengan Keputusan Presiden”.[vii] Jadi, rekomendasi DPR atas Hasil Penyelidikan Penghilangan Orang Secara Paksa Periode 1997-1998, yang meminta Pemerintah untuk melakukan sejumlah tindakan, guna penyelesaian kasus penghilangan orang secara paksa, adalah sejajar dengan pelaksanaan dengan tugas dan wewenang DPR lainnya, khususnya terkait dengan wewenang pengawasan. Artinya, rekomendasi ini pun memiliki ketentuan konstitusional yang setara dengan pelaksanaan fungsi DPR yang lain, baik fungsi legislasi, pengawasan, maupun anggaran. Dengan demikian, pilihan tindakan yang tidak mengindahkan rekomendasi DPR tersebut, adalah pilihan tindakan yang inskonstitusional.

Mengingkari Sumpah Janji

Ketiadaan aturan yang secara tegas menjelaskan mengenai sanksi jikalau Presiden—Pemerintah tidak melaksanakan rekomendasi DPR, menjadikan rekomendasi DPR bak macan di atas kertas, tidak memiliki kekuatan eksekutorial. Artinya, implementasi dari rekomendasi tersebut, akan sangat bergantung pada kemauan politik (political will) dari Presiden dan Pemerintah umumnya. Namun demikian, apabila sudut pandang yang digunakan untuk menempatkan rekomendasi DPR, sebagai produk dari pelaksanaan fungsi DPR—bagian dari fungsi pengawasan, yang sejajar dengan pelaksanaan fungsi-fungsi lainnya (fungsi legislasi dan anggaran), maka pengingkaran yang dilakukan Pemerintah terhadap rekomendasi DPR tersebut, adalah satu tindakan perlawanan terhadap UU. Rekomendasi yang dihasilkan DPR ialah buah dari perintah undang-undang, yang dimandatkan kepada DPR,[viii] sehingga segala bentuk tindakan yang tidak sejalan atau tindakan yang tidak merespon rekomendasi DPR tersebut, adalah suatu perbuatan yang melanggar hukum—UU.

Meski tidak ada ketentuan yang spesifik mengatur perihal implikasi jikalau Presiden tidak menjalankan sebuah rekomendasi DPR, yang kedudukannya sejajar dengan UU, dan sanksi yang bisa diterapkan, akan tetapi tindakan ini sesungguhnya senada dengan suatu tindakan melanggar konstitusi. Dalam Pasal 9 ayat (1) UUD 1945, yang mengatur perihal sumpah dan janji Presiden dan Wakil Presiden, disebutkan bahwa selama memangku jabatannya memegang teguh Undang-Undang Dasar dan menjalankan segala undang-undang dan peraturannya dengan selurus-lurusnya.

Meski pengingkaran terhadap sumpah dan janji Presiden tidak bisa kemudian secara langsung dihubungkan dengan ketentuan Pasal 7A UUD 1945 perihal pemakzulan Presiden, namun setidaknya tindakan Presiden yang enggan menjalankan rekomendasi DPR perihal penyelesaian kasus penghilangan orang secara paksa, memperlihatkan tidak adanya itikad baik dari Presiden, untuk menjalankan perintah undang-undang.

Dalam Pasal 7A UUD 1945 disebutkan, Presiden/Wakil Presiden dapat dilakukan pemakzulan, apabila: “… terbukti telah melakukan pelanggaran hukum berupa pengkhianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, atau perbuatan tercela maupun apabila terbukti tidak lagi memenuhi syarat…”. Membaca unsur-unsur di dalam Pasal 7A terlihat bahwa syarat-syarat untuk melakukan pemakzulan presiden, memperlihatkan bahwa haruslah ada bukti yang cukup yang menegaskan bahwa Presiden telah melakukan satu tindak pidana tertentu (pengkhinatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, dan tindak pidana berat lainnya), sehingga membuka pintu untuk melakukan pemakzulan terhadapnya.

Sedangkan terkait dengan unsur ‘perbuatan tercela’, sejauh ini masih terjadi perdebatan tafsir, tindakan apa saja yang dapat dikategorikan sebagai suatu perbuatan tercela. UU No. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi, hanya memberikan penegasan, “perbuatan tercela adalah perbuatan yang dapat merendahkan martabat Presiden dan/atau Wakil Presiden”.[ix]

Pertanyaannya kemudian apakah tidak adanya itikad baik untuk melaksanakan rekomendasi DPR, sebagai suatu perintah undang-undang, dapat dimaknai sebagai suatu tindakan yang dapat dianggap telah merendahkan martabat Presiden? Meskipun tidak secara tegas bisa dikatakan bahwa tindakan Presiden yang tidak menjalankan rekomendasi DPR, terkait dengan penyelesaian kasus penghilangan orang secara paksa, dapat disebut sebagai perbuatan tercela, yang merendahkan martabat presiden, akan tetapi bisa dikatakan bahwa Presiden telah melakukan suatu perbuatan yang melanggar hukum, karena tidak memenuhi perintah suatu undang-undang.[x] Selain itu, dengan tidak menjalankan rekomendasi DPR ini, jelas Presiden juga telah mengingkari sumpah dan janjinya ketika dilantik sebagai Presiden.

Pentingnya Pertanyaan Parlementer

Kendati sudah dua tahun Presiden mengesampingkan rekomendasi DPR untuk menyelesaikan kasus penghilangan orang secara paksa, namun sampai dengan saat ini, DPR belum pernah sekalipun menanyakan tindak lanjut rekomendasi tersebut kepada Presiden. Rekomendasi DPR mengenai Penanganan Pembahasan atas Hasil Penyelidikan Penghilangan Orang Secara Paksa Periode 1997-1998, merupakan produk resmi kelembagaan DPR yang harus didudukkan atas nama kelembagaan DPR. Bukan berdasar pada periodesasi DPR. Artinya, DPR masih terus memiliki keterkaitan dan tanggung jawab atas kelanjutan dari rekomendasi yang dikeluarkannya, apakah dijalankan atau tidak oleh Presiden.

Terlebih rekomendasi tersebut adalah bagian dari pelaksanaan fungsi DPR, sebagai mandat dari Pasal 43 ayat (2) UU No. 26 Tahun 2000 tentang Pengadilan HAM, dan Pasal 26 UU No. 22 Tahun 2003 tentang Susunan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD. Karenanya, belum ditindaklanjutinya rekomendasi DPR ini, bisa juga dimaknai bahwa mandat dari kedua undang-undang tersebut, belumlah sepenuhnya dijalankan.

DPR memiliki sejumlah opsi untuk menyikapi minimnya atensi Pemerintah untuk menyelesaikan kasus penculikan dan penghilangan aktivis 1997-1998. Dalam Pasal 20A ayat (3) UUD 1945 disebutkan bahwa “Selain hak yang diatur dalam pasal-pasal lain Undang-Undang Dasar ini, Dewan Perwakilan Rakyat mempunyai hak mengajukan pertanyaan, menyampaikan usul dan pendapat, serta hak imunitas.

Jelasnya, selain memiliki tiga fungsi utama—legislasi, pengawasan, dan anggaran, DPR juga memiliki hak untuk mengajukan pertanyaan—parlementer kepada Pemerintah. Hak untuk mengajukan pertanyaan ini sesungguhnya dapat dikategorikan pula sebagai bagian dari fungsi pengawasan DPR, khususnya pengawasan yang terkait dengan pelaksanaan kebijakan (control of policy executing).

Secara teoritik pertanyaan parlementer dapat dimaknai bahwa anggota DPR berhak mengajukan pertanyaan kepada Pemerintah (eksekutif), tentang suatu permasalahan. Di Indonesia, pertanyaan disampaikan secara tertulis oleh DPR kepada lembaga-lembaga terkait. Jawaban atas pertanyaan DPR ini akan dibuat secara tertulis oleh lembaga bersangkutan. Dalam praktiknya, sesungguhnya penggunaan hak ini tidak memiliki efek politik yang signifikan bagi hubungan DPR dengan Pemerintah, maupun kinerja pemerintahan secara umum.[xi]

Bahwa DPR telah mengeluarkan suatu kebijakan yang berisikan empat rekomendasi kepada Presiden dan Pemerintah, dalam kaitannya dengan penyelesain kasus penghilangan orang secara paksa, yang terjadi dalam periode 1997-1998, karena itu sudah seharusnya DPR melakukan pengawasan terhadap pelaksanan kebijakan ini. Menjadi pertanyaan besar, jika kemudian DPR enggan untuk menanyakan pelaksanaan rekomendasinya kepada Presiden.

Sebagai pemilik rekomendasi, sudah seharusnya DPR aktif untuk memantau dan mengawasi pelaksanaan rekomendasi tersebut, sejauh mana pelaksanaan tenggung jawab negara, untuk memenuhi hak-hak korban penghilangan orang secara paksa. Meski demikian, sampai kapan pun, kita akan terus menuntut, meminta, berharap, dan masih bermimpi ini semua akan diselesaikan. Todavía cantamos, todavía pedimos, todavía esperamos, todavía soñamos…

[i]         Panitia Khusus Penanganan Pembahasan atas Hasil Penyelidikan Penghilangan Orang Secara Paksa Periode 1997-1998, dibentuk sebagai hasil dari Rapat Badan Musyawarah DPR RI pada 27 Februarai 2007, sebagai tindak lanjut dari Surat Komnas HAM No. 418/TUA/XI/2006 tertangga; 27 November 2006. Pansus secara resmi dibentuk melalui Rapat Paripurna DPR, pada 27 Februari 2007, beranggotakan 50 orang anggota DPR, dengan diketuai Panda Nababan dari Fraksi PDIP. Pada 27 Agustus 2008, Ketua Pansus mengalami perubahan, menjadi Effendi MS Simbolon, masih dari Fraksi PDIP.

[ii]        Lihathttp://hukumonline.com/berita/baca/lt4b7e3cfd24b7d/menanti–realisasi–rekomendasi–dpr–atas–penghilangan–paksa. Diakses pada 22 September 2011.

[iii]      Tim ad hoc Penyelidikan Pelanggaran HAM Yang Berat Peristiwa Penghilangan Orang Secara Paksa, dibentuk oleh Komnas HAM berdasarkan mandat UU No. 26 Tahun 2000 tentang Pengadilan HAM. Tim ini dibentuk setelah sebelumnya Komnas HAM melakukan pengkajian penghilangan orang secara paksa, sesuai dengan mandat UU No. 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia. bekerja sejak 1 Oktober 2005 sampai dengan 30 Oktober 2006. Selama bekerjanya, Tim ini telah meminta keterangan dari 77 (tujuh puluh tujuh) orang saksi, yaitu saksi korban maupun keluarga korban dan masyarakat umum 58 orang, saksi anggota/purnawirawan POLRI 18 orang, Saksi purnawirawan TNI 1 orang. Selain itu mereka juga melakukan 16 kali kunjungan lapangan, guna melengkapi hasil penyelidikan. Informasi lebih lanjut mengenai Tim ini, dan hasil penyelidikan atas peristiwa penghilangan orang secara paksa, dapat dilihat di Ringkasan Eksekutf Hasil Penyelidikan Tim ad hoc Penyelidikan Pelanggaran HAM Yang Berat Peristiwa Penghilangan Orang Secara Paksa, Komnas HAM, 2006.

[iv]      Lihathttp://nasional.vivanews.com/news/read/95179-kejaksaan_didesak_usut_kasus_orang_hilang, diakses pada 16 September 2011.

[v]        Lihathttp://nasional.vivanews.com/news/read/150623 usut_kasus_orang_hilang_bisa_gaduhkan_politik,  diakses pada 16 September 2011.

[vi]      Lihat Matriks Perpres No. 23 Tahun 2011 tentang Rencana Aksi Nasional Hak Asasi Manusia.

[vii]     Pengadilan HAM ad hoc adalah pengadilan hak asasi manusia, yang dibentuk untuk memproses hukum peristiwa-peristiwa pelanggaran hak asasi manusia yang berat, yang terjadi di masa, sebelum diundangkannya UU No. 26 Tahun 2000 tentang Pengadilan HAM. Pembentukannya didasarkan atas suatu peristiwa tertentu, melalui sebuah Keputusan Presiden, atas usulan DPR, setelah terlebih dahulu menelaah hasil penyelidikan pro-justisia yang dilakukan Komnas HAM atas dugaan telah terjadinya suatu peristiwa pelanggaran hak asasi manusia yang berat.

[viii]   Lihat UU Susunan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD serta UU Pengadilan HAM.

[ix]       Lihat Pasal 10 ayat (3) huruf d UU No. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi. Perdebatan lebih lanjut terkait dengan syarat dan proses pemakzulan presiden dapat dilihat di: Hamdan Zoelva, Impeachment Presiden: Alasan Tindak Pidana Pemberhentian Presiden Menurut UUD 1945, (Jakarta: Konstitusi Press, 2005).

[x]        Lihat kembali Pasal 43 ayat (2) UU No. 26 Tahun 2000 tentang Pengadilan HAM, yang secara jelas mengungkap bahwa lahirnya rekomendasi DPR terkait dengan penyelesaian kasus penghilangan orang secara paksa, adalah mandat dari ketentuan pasal ini.

[xi]       Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik (Ed. Revisi), (Jakarta: Gramedia, 2007), hal. 325.